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以責任原則建立“無廢城市”全過程綜合管理機制
作者:佚名 文章來源:區域經濟評論 點擊數:64 更新時間:2019-6-16 12:35:55

 

作者簡介:盛廣耀,男,中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員(北京 100732)。

“無廢城市”的建設提出了一種新的城市管理理念,是一種將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式,這就要求在城市固體廢物治理中必須盡快建立完善的全過程綜合管理體制。

一、全過程綜合管理是關鍵

隨著中國工業化、城鎮化和人民消費水平的提高,各類固體廢物的增長迅速。中國城市生活垃圾清運量由2000年的1.18億噸增加到2017年的2.15億噸,增長了82%,年均增長3.59%;工業固體廢物產生量由2000年的8.16億噸增加到33.11億噸,增長了3.06倍,年均增長9.79%。近些年來,中國大力推進城市生活垃圾無害化處理工作,工業固體廢物資源化利用也在積極推進。城市生活垃圾無害化處理率由略高于50%提高到97.7%,工業固體廢物綜合利用率由45.9%提高到60.2%。盡管如此,城市生活垃圾無害化處理57.22%依靠填埋、40.24%被焚燒、40%左右工業固體廢物堆存于自然環境中,環境污染的危害依然存在。全國多數城市均不同程度地存在“垃圾圍城”的現象,據前幾年的有關統計,中國城市生活垃圾累積堆存量已超過70億噸,侵占土地約80萬畝。而201711月發布的《〈中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法〉實施情況的報告》顯示,中國歷年堆存的工業固體廢物總量達600億噸至700億噸。固體廢物的歷史累積效應對生態環境所造成的二次污染危害,如水源污染、水質下降、土壤污染和空氣污染等環境問題也越來越嚴重,已經到了必須解決的程度。在這種情況下,城市固體廢物的管理方式亟待發生根本改變,需更加注重源頭減量的問題,大力推進固體廢物的資源化利用,以遏制固體廢物產生量和累積量無限增長的態勢。

“無廢城市”建設要求城市固體廢物管理,必須由“末端治理模式”轉變為“全過程綜合管理模式”。長期以來,中國固體廢物管理實施的是末端治理模式,即前端產生多少,后端就處置多少;相應的管理指標是無害化處理率,并沒有設置固體廢物的減量目標。由于土地資源的約束和“鄰避效應”的影響,許多城市固體廢物在原有處置場所飽和的情況下,已很難再找到合適的場地。而“無廢城市”建設的目標是“實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全”,這就必須轉變固體廢物的末端管理模式,實施從源頭到末端的全過程綜合管理模式,以統籌推進源頭減量、資源化利用、無害化處置工作,將固體廢物產生量控制在最小,再利用、再循環利用率提高到最大,從而最大限度地降低固體廢物最終處置量。這也是“無廢城市”試點建設能否取得實際成效的關鍵所在。

二、全過程綜合管理體制有待完善

推進“無廢城市”建設,需要建立固體廢物全過程綜合管理的體制機制,但目前中國固體廢物管理還存在著不少薄弱環節,需要進一步改進和完善。

首先,重末端輕源頭的固體廢物管理方式沒有基本改變。中國固體廢物管理的重點一直是在末端處理環節,高度重視無害化處理工作,特別是生活垃圾無害化處理率近些年來有很大幅度的提高。但是,固體廢物減量化、資源化利用相對滯后。其中,回收環節的資源化再利用的比例不高、技術水平落后,而固體廢物產生環節的源頭減量化則更為薄弱,相關工作推進緩慢。

其次,相關部門在固體廢物管理中的協同性不足。固體廢物產生的來源多樣,既有一般的工業固體廢物、礦山尾礦、農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物等,又有近年急劇增長的電子垃圾、快遞包裝廢棄物、報廢汽車、廢舊輪胎等。同時,固體廢物管理包括產生、收集、轉運、利用、處置等多個環節。這使得固體廢物全過程綜合管理工作所涉及的部門眾多,協調配合的工作難度較大。目前在固體廢物管理工作中,各部門間尚未形成權責清晰、分工協作、政策協同、信息共享的管理機制,還難以做到無縫監管和全過程綜合管理。

最后,不同環節不同行為主體所承擔的責任不夠清晰。固體廢物治理作為公共環境管理的重要組成部分,環境保護部門在末端治理中一直承擔著主體責任。而從源頭到末端的全過程綜合管理,要求從產品生產、消費,到廢棄物回收、再利用,再到安全處置等各環節的相互配合、協同行動。在這個過程中,固體廢物減量化、資源化和無害化的責任主體不僅包括政府部門,還應包括生產方、銷售方、使用方、回收處置方等各環節的行為主體。目前,生產者、銷售者、消費者、回收處置者的責任意識薄弱,相關法律和規定對相關方在固體廢物污染治理中的責任或缺乏清晰界定,或約束性、強制性不足。

三、建立“無廢城市”全過程綜合管理責任機制

固體廢物全過程管理涉及的領域廣、環節多,需要相關行為主體的共同參與。對此,應針對生產、消費、回收、利用、處置以及監管等環節的不同行為主體,明確和強化政府部門、生產企業、社區和居民、環保單位等共同參與者的責任,以責任原則建立“無廢城市”建設的長效機制。

一是強化固體廢物防治監管部門的管理者責任。政府作為“無廢城市”試點建設的推動者,是建立全過程綜合管理制度的責任主體,承擔制定各項政策、制度、法規、標準的責任,也肩負著“從源頭到末端”全過程監管的職責。在制度建設方面,需按照“無廢城市”的建設理念,進一步完善固體廢物管理的相關法律法規,制定相應的技術標準,并提供一定的政策支持措施。同時,要注意各項制度的協同性以及政策措施的相互配合,使之滿足“減量化、資源化、無害化”的管理要求。在環境監管方面,應堅持“統一管理、分工負責”的監管體制,強化各相關部門在各自管理領域的監管責任。按照《“無廢城市”建設試點工作方案》的要求,“建立部門責任清單,進一步明確各類固體廢物產生、收集、轉移、利用、處置等環節的部門職責邊界”;同時,建立部門聯動機制,強化部門分工協作,落實政府對固體廢物管理的全過程監管職責。政府部門在政策制定和監管過程中,應針對生產企業、環保企業、消費者等不同行為主體,科學設計和綜合運用命令控制型、經濟激勵型、社會參與型等各類政策工具,構建全過程綜合管理的制度框架,從而推動“無廢城市”的建設實踐。

二是強化和延伸產品生產企業的生產者責任。生產者責任是指生產企業作為責任主體,對其所生產的產品承擔相應的環境責任。作為一項重要的環境制度,國際上環境保護先進國家普遍實施了生產者責任制度,并將其延伸到產品的整個生命周期。生產者對其產品承擔的環境責任不僅包括生產環節,而且包括產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等階段。中國在2016年制訂了《生產者責任延伸制度推行方案》,開始對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產品實施生產者責任延伸制度。但這一制度落實尚不到位,對企業履行生產者責任的強制性不足,在源頭便開展綠色產品設計、主動選擇環境影響小的原輔料(零配件)的企業很少,真正承擔回收處置責任的企業也不多。推動“無廢城市”建設,需在政策措施上進一步強化生產者責任制度,并逐步將其法律化,使生產企業真正擔負起環境污染防治的主體責任。通過一定的法律和經濟手段,督促和激勵企業開展綠色設計和綠色供應鏈建設,并對其廢舊產品實施回收計劃。同時作為試點城市,也應根據當地適用條件,擴大生產者責任延伸制的產品范圍。例如,推行“零廢物”計劃的溫哥華市,正計劃將生產者責任的產品范圍覆蓋到城市廢棄物的50%

三是提高固體廢物產生回收環節的消費者責任意識。“無廢城市”建設需要全社會的共同參與,其中消費者履行相應的責任和義務是其中重要的一環。消費者的行為、社會群體的參與對于“無廢城市”的建設十分關鍵。例如,日本德島縣上勝町“零廢棄”小鎮就是依靠社區居民的共同行動實現的。其秘訣在于居民對垃圾進行34種類別的分類回收及資源化利用,即通過嚴格細致的分類,提高了廢棄物的資源化率,從而最大限度地減少了垃圾的產生量。小鎮垃圾回收利用率早已達到80%,僅20%的垃圾被填埋,目前居民正致力于在2020年前實現所有東西廢棄時必須可回收利用的“零廢棄”目標。國際上其他國家經驗也表明,“無廢城市”的建設必須重視建立消費者責任機制,即消費者有責任將其產生的廢棄物從源頭進行分類,提高廢物分類比率。只有如此,才可能建立政府引導、居民和企業參與的分類回收利用體系,從而提高生活垃圾的資源化利用率。各級政府應加快制定生活垃圾分類的政策法規和技術標準體系,加強垃圾分類配套設施建設,探索垃圾計量收費制。除政府采取強制性和經濟措施外,居民、社區在共同的“零廢棄”理念下,形成共識性的行為準則或規范也很重要。

四是建立固體廢物處置環節的第三方責任機制。即將第三方治理單位納入固體廢物全過程監管范圍,強化對第三方企業環境治理責任的要求。按照2017年發布的《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》,第三方治理責任包括:“第三方治理單位應按有關法律法規和標準及合同要求,承擔相應的法律責任和合同約定的責任”“第三方治理單位在有關環境服務活動中弄虛作假,對造成的環境污染和生態破壞負有責任的,除依照有關法律法規規定予以處罰外,還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。”確保固體廢物無害化處置和資源化利用過程的環保要求、避免二次污染,是第三方環保企業應承擔的基本責任。目前中國正在積極推進環境污染第三方治理,但尚處于探索階段,實踐過程中仍存在著缺乏相應法律法規、排污方與第三方的權責劃分不明確、對第三方治理企業缺乏有效監管、排污企業選擇第三方治理的積極性不足等問題。在“無廢城市”建設中,應積極培育和規范第三方市場。綜合運用法律法規、市場機制、政策引導等手段,進一步明確排污方主體責任和第三方治理責任的具體要求,加強對第三方環保企業的有效監管,建立科學合理的準入與退出機制,以此建立完善固體廢物第三方治理機制。

本文選自《區域經濟評論》2019年第3

 

文章錄入:zhuhuayue    責任編輯:zhuhuayue 
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