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長三角高質量一體化發展論壇綜述
作者:孔令剛 吳… 文章來源:區域經濟評論 點擊數:190 更新時間:2019-11-6 20:04:40

作者簡介:

孔令剛,男,安徽省社會科學院城鄉經濟研究所所長,研究員(合肥 340100)。吳寅愷,安徽省社會科學院城鄉經濟研究所助理研究員(合肥 340100)。陳清萍,安徽省社會科學院城鄉經濟研究所副研究員(合肥 340100)。

 

中共安徽省委宣傳部、安徽省社會科學院于2019427日在安徽合肥聯合舉辦了“2019長三角高質量一體化發展論壇。出席論壇的有來自長三角區域合作辦公室、三省一市省市政府宏觀管理部門的負責人,中國科學院、中國社會科學院及省市社會科學院系統、滬蘇浙皖區域高等學校等多家機構的專家學者。在論壇主旨報告環節,中國社會科學院呂政研究員、南京大學范從來教授、上海社會科學院干春暉教授、長三角區域合作辦公室副巡視員傅曉、上海財經大學張學良教授、安徽省時代發展戰略研究院程必定研究員、中國社會科學院陳耀研究員、浙江大學陳建軍教授、安徽省人民政府發展研究中心倪勝如副主任、國家發展和改革委員會國土開發與土地經濟研究所肖金成研究員等10位專家發表了精彩演講。此外,論壇還設置了專題報告環節和自由發言環節,有多位知名學者進行了交流發言。現將論壇專家發言和征集論文主要觀點綜述如下。

一、區域一體化的內涵與國際經驗

區域一體化內涵豐富,其中心環節在于經濟一體化。國際經濟學側重從宏觀經濟角度認識和刻畫伙伴國家之間的經貿合作關系,以經濟分析為基礎建立一體化的理論體系,使一體化完全被賦予一種經濟學的涵義。其中以美國經濟學家貝拉·巴拉薩(Bela  Balassa20世紀60年代的成果最有代表性。他在《經濟一體化理論》中將經濟一體化闡釋為:產品和生產要素的流動不受政府的任何限制,并將其定義為既是一個過程(a process),又是一種狀態(a state of affairs)(Bela  Balassa1961)。

程必定認為,區域一體化是“一體化”和“區域”兩個詞的組合,“一體化”是發展的高度概念,“區域”是發展的空間尺度概念。這種組合說明,區域一體化既有對發展高度的要求,又有對發展空間尺度的要求。國際上歐洲的一體化從最初的6國擴大到如今的27國,既具有一體化的高度,又具有較大的空間尺度,因而被公認為是當今世界最成功的跨國區域一體化發展實踐。

孔令剛認為,一體化不再是主要由國家政府驅動的協調和平衡國家利益的區域過程,而成為國家政府、企業和國際組織等多種行為體交互作用的多層面動力過程。區域一體化的理論趨于系統化,從早期的自由貿易區理論、關稅同盟理論、共同市場理論等以國際貿易為重點,轉而向空間、制度等方面擴展,引入了新區域主義、新經濟地理理論和新制度經濟學等研究視角。隨著區域行為主體的多元化、合作領域的深化、組織機制的復雜化,形成了全球化背景下區域一體化新的內涵。

干春暉認為,要從理論層面反溯“一體化”內涵。區域一體化的本質是降低交易成本,促進商品、要素等自由流動,實現資源的優化配置。區域一體化既是一個過程,又是一種狀態。就過程而言,它包括旨在消除各地區之間聯系的物理障礙和制度障礙,前者主要指交通一體化,后者為制度一體化。就狀態而言,在集聚和分散兩種力的作用下,經濟、社會、環境在空間上表現的狀態是不一樣的。經濟一體化以更高質量發展為目標,通過要素優化配置實現經濟結構、經濟密度、經濟效率的提升;社會一體化以共享高質量生活為目標,通過社會保障、公共服務要素共享實現公共服務一體化;環境一體化以建設低碳綠色宜居生態環境為目標,通過綠色發展、聯合整治、生態補償等實現環境一體化。

新形勢下長三角區域發展一體化的目標是到2030年成為具有全球影響力的世界級城市群。其開放度要對標甚至超越現有的世界級大灣區和自由貿易港,而法制環境的建設是自貿區建設中的重要內容。李小年認為,從世界級大灣區的區域協調和治理機制的成功經驗來看,統一規劃、跨地區行政機構和法律保障是世界級大灣區區域協調和治理方面的成功經驗。世界級大灣區的發展都是通過打破行政區劃限制,用港口群和城市群的自然屬性和經濟規律協調發展,加強資源整合和分工合作,統一規劃來促進區域整體協調發展,在互補中形成規模效益。例如,美國通過建立紐約新澤西港務局這樣跨行政區域協調管理機構,賦予港務局獨立經營的自主權、土地使用權和跨行政區域的管理權,結束了紐約新澤西港口群的惡性競爭,多達四次的規劃促進了紐約大灣區的區港聯動與經濟發展。這些都對長三角高質量一體化發展有借鑒意義。

二、長三角高質量一體化發展的戰略背景、意義與目標定位

長三角高質量一體化發展要在平等互利基礎上,通過制定各種機制化的制度,建設互利共贏的責任共同體、利益共同體和經濟共同體。

楊開忠認為,長三角高質量一體化發展是國家重大戰略,事關全局、意義重大。從實質內容講,新中國成立以來,特別是改革開放以來,推動長三角一體化發展始終是國家區域發展的重要目標和任務,只不過不同時代采取的“名稱”“范圍”“目標”“工具”不盡相同,且遵循不同的邏輯。作為國家戰略,長三角高質量一體化發展必須堅持統籌國內國際兩個空間,才能正確把握自身發展和內外兩個空間一體化協同發展的關系,才能有效實施區域協調發展戰略,并從根本上確保長三角地區的可持續發展。

劉志迎指出,長三角一體化發展是國家的總體戰略布局,是繼1982年以來長三角區域經歷的自下而上、自上而下多次演化升級的最新戰略布局。

陳耀認為,新時代區域協調發展具有兩大特征,一方面既推動東西部的協調發展,同時也要統籌南北方的發展;另一方面又要推動城市群內部的協同。長三角區域強調“三省一市”更高質量的一體化,重點是促進城市群內部的協調聯動和一體化發展。長三角高質量一體化發展,在科技創新上應以成為全球卓越的科創中心為目標。

胡國良認為,長三角區域一體化發展,必須放在重塑世界經濟地理與中國區域發展戰略格局演變這一國際大背景來分析。也就是說,長三角區域一體化發展,不僅要放到重塑世界大都市圈和全球治理模式變遷這一國際大背景當中來考察,還要放到長江經濟帶、國際產能合作等重大區域發展戰略和“一帶一路”建設當中來分析。

范從來認為,隨著中部崛起、西部大開發等國家戰略的實施,中國逐漸從東部一字型發展轉變為以東部沿海與長江經濟帶為主體的T型發展,乃至未來以長江、黃河經濟帶雙軸支撐的Π型發展。長三角作為東部沿海發達地區與長江經濟帶的交匯點,其區域一體化發展是新時代共享發展的重要抓手。

成長春認為,長三角地區要通過協調性均衡推動區域更高質量一體化發展,破解區域間不平衡、不協調問題,建設對標全球的世界級城市群。新時代的長三角更高質量一體化發展,是注重經濟、社會、生態綜合效益的協調性均衡發展。現階段,不僅要關注經濟比較發達的地區,也應關注后發地區在長三角一體化中的作用,努力將長三角打造成為協調性均衡發展的高效經濟體。

陳建軍認為,長三角地區的一體化發展演繹著中國區域協調發展的一條現實路徑。隨著改革開放的不斷深化以及發展模式的轉型,特別是面對著新時期中國發展的主要目標和挑戰,長三角區域一體化發展如何推動區域協調發展主要目標的實現,對中國各個區域板塊探索創新的區域協調發展路徑具有重要的參考意義。

三、長三角高質量一體化發展存在的問題

經過30多年的發展,長三角一體化已從區域布局合作和要素合作階段邁入一體化協調發展的新階段。盡管近年來長三角一體化發展取得了長足進步,但長三角城市群尚未達到成熟階段,在區域協同發展機制、產業結構、創新能力、區域差異調控等方面仍存在不少短板。

孔令剛認為,長三角一體化發展短板表現在,一是缺乏國家級實體性統籌協調機構的引領;二是長三角區域規劃的互動合作機制缺乏包容性、市場一體化建設機制缺乏包容性、生態環境協同保護治理機制缺乏包容性、公共服務和社會治理協調機制缺乏包容性;三是“三省一市”區域間功能定位與分工模糊、產業協同不足、產業結構趨同,合理的區域間利益共享機制尚未形成;四是政府推動力度較大,但市場機制不完善;五是以行政方式進行資源配置的效率不高,長三角城市群政策協調還是就事論事、個案處理的方式,制度與法規建設任重而道遠;六是社會事業、公共服務等資源共享不充分,地方政府行為更多地考慮GDP、就業、稅收等地方利益,導致長三角地區產生了要素市場分割、公共基礎設施難以共享等。

劉志迎認為,長三角一體化過程始終面臨著四個方面的“剪刀差”難題。一是產品市場形成的價值“剪刀差”難題,包括初級產品與制成品交換形成的價值“剪刀差”和低端產品與高端產品交換形成的價值“剪刀差”。二是要素市場形成的價值“剪刀差”難題,包括勞動(人才)市場形成的價值“剪刀差”、資本市場形成的價值“剪刀差”、土地(生態)市場形成的價值“剪刀差”和技術市場形成的價值“剪刀差”。三是公共服務質量“剪刀差”難題,包括基礎公共服務形成的價值“剪刀差”、經濟公共服務形成的價值“剪刀差”、社會公共服務形成的價值“剪刀差”和公共安全服務形成的價值“剪刀差”。四是公共政策水平“剪刀差”難題,公共政策既包括中央政府的公共政策,也包括地方政府出臺的公共政策,前者大多數情況下是以“一刀切”的形式,甚至某種情況下是只給政策,不給資金,或者要求地方政府配套,而發達區域政策資金投放量大,落后地區則難以拿出資金或者配套資金較少,形成了與發達區域明顯的政策性資金“剪刀差”。

胡國良認為,雖然長三角一體化的范圍不斷擴展、層次不斷提高,但由于資源類似、區位相近,甚至政府部門的職能、目標與任務也大同小異,長三角城市在產業發展和吸引資本方面的競爭日益加劇,產業相似系數也越來越高,以各級地方政府為代表的諸多利益主體的行政割據導致的地方保護主義和諸侯經濟現象依然嚴重。目前長三角地區除上海、南京外,其他城市的發展水平和城市定位差異性不大、分工不明確,不利于區域的長遠發展。長三角城市在產業分工中未形成梯度層次,制造業結構嚴重雷同,同質競爭情形十分突出。

四、長三角一體化發展中安徽的地位與使命

安徽加入長三角是區域經濟一體化發展的必然結果,不僅在頂層設計方面有著重要意義,更重要的是,安徽與長三角其他省市的協同互動符合一體化發展趨勢和內在要求,有利于長三角區域一體化發展。

錢運春認為,從國家平衡區域發展目標而言,無論從經濟上還是政治上,安徽都應該作為長三角一體化的當然成員,江浙滬皖全部41個城市的一體化,更符合中央的戰略意圖。事實上,也正因為安徽的加入,長三角一體化才有可能上升為國家戰略。

多位專家從不同角度的研究結果表明,安徽所在的中部地區已逐漸從資本流出地變為了資本流入地,安徽省的資本流動性高于絕大多數省份,安徽已逐漸成為資本空間分布中的高熱點區域,安徽與周圍省市的經濟聯系正在不斷增強,且市場力量已逐漸成為資本流入安徽的動力來源。范從來運用“跨期儲蓄—投資模型”的研究顯示,影響資本流動的力量可歸結為市場和政府兩方面。從2004年開始,中部地區私營企業的利潤率超過東部,成為利潤率最高的地區,中部地區資本流入主要由市場力量驅動。因此,安徽加入長三角不僅師出有名,而且名正言順

安徽在長三角區域發展一直承擔了特殊使命,在長三角更高質量一體化發展也應該有特殊的作為。孔令剛認為,其一,安徽地跨長江、淮河和新安江三大水系,從地理上造就了安徽與長三角其他區域自然天成的流域關聯關系。其二,徽商文化深刻影響江南其他區域的文化。其三,安徽與滬蘇浙經濟聯系和人口流動一直非常緊密,在人力資源、能源、糧食、農副產品等方面對滬蘇浙發展的要素保障發揮了特殊的作用。其四,安徽作為長三角西翼腹地整體加入長三角,新型城鎮化“一圈一帶三區”布局的不斷優化,合肥作為長三角城市群西翼腹地中心城市及長三角城市群副中心戰略地位的提升,全省巨大人口基數消費潛力的不斷釋放,都為長三角更高質量一體化發展提供產業、創新與創業等發展空間和發展后勁的強力支撐。

安徽融入長三角,在國家戰略上承載著中國共享發展與全面開放的歷史使命。范從來認為,長三角區域一體化發展應該從中國經濟空間大格局的變化中去思考,才能領會安徽在長三角一體化中重要的歷史使命。安徽應以“主人翁”的姿態而非“搭便車”的心態,更加堅決、積極、主動地參與到長三角一體化建設中來。

陳耀、成長春等提出安徽要以合肥、蕪湖、蚌埠為依托,統籌推進創新型省份和合蕪蚌自主創新綜合試驗區、皖江城市帶承接產業轉移示范區建設,推進G60科創走廊宣蕪合段建設,尤其是合肥要在G60科創走廊建設中承擔獨特的作用,進一步發揮省會帶動作用,緊隨上海向創新型全球城市轉型升級。

成長春認為,安徽要融匯江南文化,要將徽州文化進一步融入到江南文化的體系中去,其他三種文化盡可能與之兼容并蓄,打造多元、包容的文化型城市群,共建長三角文化示范區;立足農耕文明、商業文明、城市文化和農村文化資源,構建安徽城市文化發展的主體結構,實現與區域內其他城市的錯位發展,走城市文化特色發展之路;整合黃山和杭州的自然生態、歷史文化資源,深入推進皖南國際文化旅游示范區建設,合力建構具有國際先進水準的文化旅游產業集群,實現文化與旅游產業融合發展。

五、長三角高質量一體化發展的合作協調機制

推動區域一體化發展,關鍵在于如何通過制度創新有效降低區域間要素的流動障礙,通過創新環境和營商環境的整治促進區際產業分工與協作、提高創新效率、降低運營成本,為地區產業集聚和產業發展創造出更加便利的條件。

推動長三角全局性和可持續發展,要升級長三角區域協調治理機制。干春暉和李小年認為,由于中國的行政管理體制有“條”有“塊”,需要建立落實長三角區域一體化發展國家戰略組織機構,參照京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設模式,建立更高規格的中央領導小組,從國家戰略層面統籌長三角區域一體化發展規劃、重大設施建設等;長三角一體化發展還需要從更長遠角度推動體制機制對接融合。倪勝如提出要結合實際,從決策層、協調層、落實層構建科學有效的體制機制,“三省一市”深化各項改革要做到同步推進、同頻共振,重點在打破現存的各種行政、規章的壁壘,在人才資源、社會保障、醫療教育、公共服務等各方面,推動制度機制等高對接,引導生產要素有序、自由流動。

升級長三角區域協調治理機制還需要國家部委的參加。在分析研究目前推動一體化發展的各種政策和“辦法”設計過分偏重市場效率目標,忽視公平目標,造成一體化發展口惠而實不至,極易引起相對落后地區的消極被動甚至抵制行為等問題,錢運春認為,需要從國家層面設計推進長三角一體化的公平機制。從區域發展公平角度,長三角地區的“問題區域”可以分為農業增長乏力地區、產業轉型陣痛地區和創新能力不足地區三類。對不同的“問題區域”,設計不同的政策支持和發展目標。就政府間合作機制而言,需要長三角“三省一市”加上國家發展和改革委員會共“五方”,構建一個“五方合作(決策)平臺”,通過設計針對不同城市的“一籃子”議案,如把跨區分銷、醫保異地轉接、政府信息共享等作為“一籃子”政策,切實避開“整齊劃一”的政策,因地制宜定位“看得見手”的作用,通過發展援助,支持基礎設施建設、促進特定的產業和群體的發展等,讓相對落后地區的參與方親身感受到一體化發展的公平性,一體化發展一定會有實質性的進展。

長三角在區域合作的制度層面已經走在全國前面,推動長三角高質量一體化發展,需要更進一步的制度創新保駕護航。倪勝如認為,長三角區域要統一行政審批制度改善優化營商環境,加快政府職能轉變。胡艷建議制定一部《長三角區域一體化公約》,深化完善長三角“三級運作,統分結合”在區域合作制度方面的探索,完善推動創新、產業、生態、基礎設施、公共治理等方面制度體系。

區域合作需要防止跨行政區經濟的整體利益讓位于行政區經濟的局部利益。干春暉、李娜建議調整行政考核機制,從中央層面建立區域協調監管考核體系,提高行政區績效考核與跨行政區區域績效考核的關聯度。在長三角“三省一市”的地緣性、基礎性政策和執法標準的基礎上,建立長三角區域統一的政策和執法標準,加強公共性、協調性政策和執法標準的定制,對于已確立的跨區域平臺建設和合作專題,加強評估、激勵與督促檢查。成長春和李小年提出要盡快建立重大項目責任共擔機制,建立區域生態補償機制和財政轉移支付方式,形成生態保護的長效機制。

楊開忠提出,要探索大中小微都市圈一體化發展體制機制。長三角地區都市圈化既表現為滬寧蘇杭甬等幾個主要中心城市與周邊地區正在通過通勤聯系組成各自的都市圈,也表現在各級中小城市、甚至小城鎮經由通勤聯系正在與周邊地區組成大小不同的都市圈,規模中立是大中小微都市圈協調發展的內在要求。長三角一體化發展示范區,應結合示范區地理條件和以都市圈為導向的一體化發展趨勢,在規劃布局、產業發展、設施建設、公共服務、生態環境、社會治理等全方位率先探索大中小微都市圈一體化發展體制機制。

張學良認為,推進長三角高質量一體化要細化區域政策的空間尺度,可以從兩個層面考慮:一是先行推進都市圈一體化,二是推動城市群的一體化。國家發展和改革委員會不久前發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,明確了都市圈的中心城市規模和一小時通勤圈的地域范圍,由于有了明確的標準和相對較小的空間尺度,該文件成為推動大城市群一體化的重要步驟和抓手。因此,長三角更高質量一體化也應以建設現代化都市圈作為引領,重點培育發展上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、寧波都市圈和徐州都市圈。

六、長三角高質量一體化發展的推進路徑

建立統一公開透明的法律體系是推進一體化發展的保障。長三角區域要探索跨行政區域的統一立法。李小年建議借鑒香港、新加坡和迪拜等自由貿易港的發展經驗,長三角“三省一市”人大和法制部門,一方面要盡快加強區域協同地方立法和修法,另一方面要根據新出臺的《外商投資法》調整配套法律法規、規章等工作,建立統一的、公開和透明的法律體系,全面實施準入前國民待遇加負面清單等法律體系。

基礎設施互聯互通是一體化發展的重要前提,要從更高層面推動基礎設施互聯互通。倪勝如提出,從短期看,要加快打通省際間“斷頭路”“斷頭航道”,便捷交通運輸,降低物流成本,暢通要素流動。從中長期看,盡早編制長三角綜合交通運輸高質量發展規劃,統一綜合交通運輸、安全應急管理、工程建設養護、節能環保、信息化建設等標準,加快基礎設施一體化進程。李小年認為,從長期看,長三角一體化發展上升為國家戰略,長三角區域需要進一步強化協同發展。為了避免重復投資和資源浪費,繪制區域內產業創新標識的“一張圖”,共同構建“三省一市”陸、水、空、信息等高效融合網絡,跨部門跨省市共享信息、數據等“一個庫”,使用整個長三角行政部門“一網通辦”的“一個章”,進一步共享公交、社保等民生領域“一張卡”。

宋宏認為,要加快各類經濟要素(如產業、科創資源)沿交通走廊集聚布局,放大上海要素資源輻射能力,向西形成G60科創走廊、G50綠色智造走廊、G42新興產業走廊,推動南京、杭州和合肥等省會城市創新資源向省內其他區域擴散,推進建構長三角創新一體化軸、廊、圈體系,通過沿線核心節點城市對周圍非核心節點城市的帶動左右,促進長三角中西部地區協調發展和聯動發展。陳建華認為,深化區域科技創新合作、提高區域整體創新能力是突破長三角區域產業結構不合理和增長方式粗放等重大瓶頸的必然戰略選擇。以協同創新推進長三角科技創新,著力打造長三角區域協同創新共同體,引領區域經濟增長從要素驅動向創新驅動轉型,是實現長三角區域經濟與社會可持續發展的重要途徑。

陳耀提出,要打造由“滬合杭寧”四個中心城市構成的科創走廊,特別是突出合肥在科創走廊建設中的重要作為。合肥下一步發展要在進一步突出發展原創技術的基礎上,加快推進科技成果的“就地轉化”和產業化。培育有利于科技成果就地轉化的政策環境和區域創新體系,特別是加快培育以企業為主體的創新主體。胡艷提出,要找準科技創新一體化的抓手。推動兩大國家科學中心協同聯動,形成“雙中心”創新增長極。推進上海張江與合肥國家綜合性科學中心建設,瞄準交叉點,協同合作,聯動發展,實現創新資源、創新成果共享,成為長三角創新增長極。

產業合作聯動是一體化發展的核心。林斐認為,長三角區域實現合理分工并具備自身獨特的全球競爭力,必須共同打造世界制造業創新中心,推動產業邁上全球價值鏈的中高端,打造世界先進制造業集群。積極推動價值鏈分工協作,努力建設一批具有國際競爭力的新興產業集群,聯手打造世界級產業集群;徐劍鋒指出,要加快推進長三角產業合作示范區建設和毗鄰地區產業合作。堅持“統一規劃、統一招商、統一管理、統一建設”,突出“高”“新”“綠”產業發展導向,盡快建出成效、創出品牌。

加強跨區域協作治理是推動共生共融發展的基石,從更大范圍推動生態環境聯防聯控,這是更高質量一體化發展的重要保障。成長春認為,實現浙皖、長江流域、淮河流域等省際區域合作,以及省內區域合作,建設跨區域生態協作區(如環巢湖生態旅游協作區、浙皖生態旅游協作區、千里淮河生態旅游協作區),構建精品生態旅游線路和生態風景道,努力打造長三角生態文明建設的重要樣板區。二是加強生態資源的保護與開發。依托本區域的低山、森林、濕地、溫泉等特色資源,注重保護與開發的協同發展。三是共建長三角地區生態安全屏障。在全省推廣新安江跨省流域橫向生態補償機制,推動長三角開發地區、受益地區與保護地區健全橫向生態補償機制,與蘇浙共建綠色生態屏障。

加強城市合作與內外開放協同發展,推動形成長三角全面開放新格局。趙蓓文指出,上海是“一帶一路”建設的重點城市,長三角是“一帶一路”建設的重點區域,應強化長三角地區沿海開放城市和內陸開放城市與“一帶一路”沿線國家的雙向投資合作、雙向經貿聯系。江、浙、滬、皖等長三角地區34城市與一帶一路沿線國家的港口城市、經貿樞紐城市之間的雙向投資,實現國家戰略和地方戰略的協同發展,有助于長三角地區集聚國內外人流、物流、資金流,實現雙向投資的協同發展,推動長三角形成全面開放新格局。

 

本文選自《區域經濟評論》2019年第5

文章錄入:zhouying    責任編輯:zhouying 
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